Le Viêt Nam, qui s'est trouvé dès les premiers jours de propagation de l'épidémie de coronavirus (COVID-19) depuis son voisin chinois plongé dans une véritable période de guerre (thời chiến) contre un ennemi invisible et qui ne reconnaît aucune frontière, voit récompensé les efforts et sacrifices consentis par tout le pays sous l'impulsion du président de la république et secrétaire général du Parti communiste vietnamien Nguyễn Phú Trọng et surtout du premier ministre Nguyễn Xuân Phúc.
Aux mots d'ordre lancés dès les premiers jours de cette campagne - Nguyễn Phú Trọng : « Tout citoyen est un combattant engagé sur le front de la lutte contre la pandémie » (Mỗi người dân là một chiến sĩ trên mặt trận phòng, chống dịch bệnh) ; Nguyễn Xuân Phúc : « Luttons contre la pandémie comme contre l'ennemi ! » (Chống dịch như chống giặc !) - le résultat officiel est élogieux : 327 cas de contamination sur plus de 97 millions d’habitants, aucun mort. Certes, ce bilan balaye d’un revers de main l’ombre de la contamination progressive de plusieurs centaines de marins américains à la suite de l’escale du porte-avions USS Theodore Roosevelt à Đà Nẵng, début mars, mais il reflète une mobilisation générale contre un fléau majeur.
Dans ce cadre se pose la question légitime, non des lauriers que le Viêt Nam pourrait attendre de son succès (et que la presse internationale est prompte à lui décerner) mais des conséquences de cette guerre sur la place du Viêt Nam au sein de l'Association des nations du Sud-Est asiatique (ASEAN).
A situation exceptionnelle, fait exceptionnel. La Rue des Soldats ouvre ses colonnes à AVQ, jeune chercheur travaillant sur l'Asie du Sud-est et en particulier les questions vietnamiennes. Ses travaux sur l'effet COVID-19 sur la diplomatie vietnamienne interviennent en écho à des suggestions qui se sont fait jour, tant dans les milieux dirigeants vietnamiens que dans des capitales régionales et plus lointaines, pour évoquer la possibilité pour le Viêt Nam de conserver la présidence de l'Association pendant une seconde année de rang, afin de lui éviter la frustration - légitime - de voir plusieurs années de préparation de ce temps fort de la diplomatie d'un pays qu'est la présidence de cette instance ruinées par l'effet COVID-19.
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Depuis le début du mois de mars 2020, la question de la conservation par le Viêt Nam de la présidence de l'ASEAN en 2021 surgit dans les réflexions dans les cercles politiques vietnamiens et aséaniens. Cette question d’un ‘biennum vietnamien’ revêt une certaine légitimité en raison de la situation de crise exceptionnelle que traversent tous les pays de l’Association, touchés à divers égards et ampleurs par la pandémie de coronavirus (COVID-19), du report et de l'annulation des grands évènements du calendrier aséanien, dont l’organisation incombait au pays président l’Association, et de la flexibilité caractérisant l'Association.
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« Sommet Spécial » par visioconférence de l'ASEAN sur la lutte contre le coronavirus,
14 avril 2020. |
Il faut dire que la dynamique d’affirmation du Viêt Nam sur la scène internationale, cristallisée notamment à l’occasion du sommet entre les États-Unis et la Corée du Nord en février 2019 à Hanoi, avait suscité des attentes à l’égard de la présidence du Viêt Nam de l’ASEAN en 2020. Les Vietnamiens doivent donc ressentir une profonde frustration de perdre la visibilité qui découlait de ‘l’alignement des planètes’ en cette année 2020, le pays étant simultanément membre non permanent du Conseil de sécurité des Nations unie, président de l'ASEAN, en plus d’organiser, pour la première fois, une revue navale internationale (à Nha Trang le 7 mai, date du 65e anniversaire de la marine populaire vietnamienne). Conserver la présidence de l'association en 2021 permettrait au régime de Hanoi de contrebalancer ce 'manque à gagner' diplomatique de 2020, mais aussi au nouveau Comité central du Parti communiste vietnamien, qui sera investi en janvier lors du 13e Congrès national, d’entamer un nouveau cycle de cinq ans sur une belle dynamique.
Charte de l’ASEAN et conséquences juridico-politiques
A la lumière de l’actualité politique en Asie du Sud-Est, la Charte de l’ASEAN, accord juridique contraignant adopté en 2009 entre les dix membres de l’ASEAN, offre un cadre de réponse pertinent à la question du report de présidence au profit du Viêt Nam.
L'article 31 (Présidence de l'ASEAN) du chapitre X (Administration et Procédure) de la Charte de l'ASEAN dispose que la présidence de l’Association doit tourner ("rotate") tous les ans selon l'ordre alphabétique du nom en anglais des Etats membres. Cela signifie que si un report de présidence devait être effectué, le Viêt Nam doit à tout prix convaincre le pays suivant selon l'ordre alphabétique : le Brunei.
Selon l'article 31 point 2, le pays membre qui exerce la présidence de l’Association lors d’une année donnée doit diriger : (a) un sommet ASEAN et les sommets connexes (b) un ASEAN Coordinating Council (c) trois ASEAN community council (d) les organismes ministériels opportuns (e) un Comité des Représentants Permanents (CPR). Hanoi pourrait décider d'en appeler à une interprétation de cet article en mettant en avant le fait que, en raison de la situation sanitaire régionale exceptionnelle qui a prévalu en 2020 (et dont on ne perçoit à ce jour aucune normalisation effective), il n'était pas possible d'organiser toutes ces réunions et sommets en 2020, et qu’il serait légitime que le Viêt Nam mène à bien ces événements l'année suivante, en 2021.
Mais, selon l'article 51 point 1 (Interprétation de la Charte), il incombe au Secrétariat de l'ASEAN de procéder à l'interprétation de la charte, en accord avec les règles du Conseil de Coordination. Or, le secrétariat de l'ASEAN est présidé depuis 2018 par le Brunéien Lim Jock Hoi. Ce dernier poussera très probablement en faveur de la position de Brunei, qui ne sera pas facilement acquis au report de sa présidence en 2023, d’autant plus que le sultanat a déjà créé un comité de préparation à la présidence de l’ASEAN en 2022 et réservé 2 millions de dollars à cet effet (*) En cas de dispute sur l'interprétation, selon le Chapitre VIII de la Charte, l'Etat membre peut se référer à la présidence (tenue par le Viêt Nam) ou au Secrétariat (dont le Secrétaire vient de Brunei). Cette impasse juridico-politique mènera nécessairement, selon l'article 26 (Unresolved Dispute), à une résolution du différend au Sommet de l'ASEAN. Il semble très compliqué pour le Viêt Nam de convaincre tous les Etats membres – selon la règle du consensus qui prévaut – de lui permettre de conserver la présidence en 2021. Non seulement Bandar Seri Begawan devrait attendre un an de plus avant d’accéder à la présidence, mais tous les autres États membres verraient également leur présidence décalée d’au moins un an.
En outre, l'article 32 sur la Présidence de l'ASEAN dispose que le pays qui préside l'Association doit assurer une réponse efficace, opportune et immédiate aux situations de crise. Le Viêt Nam ne pourrait donc pas utiliser l'argument "à situation exceptionnelle, mesures exceptionnelles" pour reporter sa présidence, les situations de crise étant déjà envisagées par la charte et nécessitant une réponse par la présidence de l'ASEAN. Il sera en effet délicat – voire compromettant – pour Hanoi d'expliquer aux autres membres qu'il n'a pas pu remplir les devoirs qui lui incombaient en 2020.
Une extension de présidence très incertaine
Ainsi, même si Hanoi avait la capacité de ‘doubler le coup’ à la tête de l’ASEAN, une reconduction de la présidence de l'ASEAN au profit du Viêt Nam en 2021 est à ce jour très incertain.
Certes, il existe des précédents de changement de cette présidence, qui dont l’alternance s’effectue par ordre alphabétique. En 2011, afin d’éviter un chevauchement avec l’organisation de l’APEC en 2013, l’Indonésie avait pris la place de Brunei, qui était devenu président de l’Association à son tour en 2013. Cet accord entre les deux pays avait dû être accepté par les autres Etats membres selon la règle de l’unanimité, qui fait loi au sein de l’ASEAN. Contrairement à la situation présente, ce changement de procédure avait été anticipé et négocié ; la décision n’avait donc pas été prise dans l’urgence.
Il semble donc que le coût des efforts diplomatiques que le Viêt Nam aurait à déployer (convaincre le Brunei, s'accorder avec le Secrétariat, rallier un consensus de tous les pays membres) pour repousser la présidence par Brunei à 2021 s'avèrerait bien plus élevé que les bénéfices potentiels qu’il en retirerait. A cela s’ajoute la pression externe que la Chine pourrait exercer sur les autres membres de l’ASEAN pour éviter une nouvelle présidence vietnamienne. Pékin ne ménage en effet pas ses efforts pour conclure rapidement – à l’horizon 2021 – les négociations avec l’ASEAN sur un « Code de Conduite » en Mer de Chine méridionale favorable à la Chine. Un résultat qui serait contraire aux intérêts de Hanoi qui, de son côté, se distingue par une attitude de procrastination sur le dossier. L’extension de la présidence vietnamienne à la tête de l’ASEAN pourrait permettre à Hanoi de continuer de freiner ce processus de négociation et d’éviter toute concession trop importante à la Chine.
S’il est en tout état de cause trop tôt pour anticiper une telle décision permettant à un pays de conserver la présidence de l’Association deux années de suite, les événements des prochains mois seront à même d’invalider ou de confirmer ce cas d’exception. La capacité des autorités vietnamiennes à juguler dans la durée l’extension de la pandémie sera capitale dans la confirmation d’une prolongation, de même que l’évolution de la situation au sultanat de Brunei. A cet égard, une prolongation de la ‘mise sous cocon’ des États membres de l’Association les plus touchés par la pandémie au-delà de l’été pourrait même empêcher la bonne organisation des deux Sommets de l’ASEAN prévus cette année. Si le 36e Sommet prévu initialement du 6 au 9 avril 2020 a été ‘remplacé’ par un « Sommet spécial » par vidéo conférence le 14 avril, les Vietnamiens ont tenu à le garder in personam fin juin en plus du maintien du 37e Sommet en novembre. En fonction de l’évolution de la pandémie dans la région au cours des prochains mois, un nouveau scénario « à la Laos » pourrait même se dessiner, quand Vientiane avait rassemblé les 28e et 29e sommets de l’ASEAN en septembre 2016. Dans tous les cas, le Viêt Nam devra revoir ses ambitions à la baisse.
(*) https://thescoop.co/2020/03/12/brunei-allocates-2-million-to-prepare-for-asean-chairmanship/
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